許青萍:提高制度執行力的微觀思考——學習黨的十九屆四中全會精神的體會

在党的十九届四中全会上通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题的决定》中,两次提到 “执行力”。在第五部分坚持和完善中国特色社会主义行政体制,构建职责明确、依法行政的政府治理体系中,明确提出“创新行政管理和服务方式,加快推进全国一体化政务服务平台建设,健全强有力的行政执行系统,提高政府执行力和公信力。”;在第十五部分加强党对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的领导中,明确提出“坚持党管干部原则,落实好干部标准,树立正确用人导向,把制度执行力和治理能力作为干部选拔任用、考核评价的重要依据。”前者主要是对政府工作的要求,后者是把制度执行力纳入干部队伍建设中,进一步丰富了“好干部”的内涵。十五次提到了“执行”,同样是在《决定》的第十五部分,对制度执行要求有一段集中的阐述。原文很精彩。“制度的生命力在于执行。各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识,带头维护制度权威,做制度执行的表率,带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。健全权威高效的制度执行机制,加强对制度执行的监督,坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象。”

由此可見,堅持和完善中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化必須要提高制度執行力。個人認爲提高制度執行力可以從宏觀和微觀這兩個在實踐中難以分辨的方面進行理性思考。 

我這裏僅僅從微觀角度就提高制度執行力談點想法。從微觀角度,這裏涉及到的制度就只是在中國特色社會主義制度中起四梁八柱作用的根本制度、基本制度、重要制度中的重要制度。其制度整合力、制度吸納力均低于根本制度和基本制度,但是它對制度執行力的要求應該更高。

從微觀上,制度執行力有問題,其實是制度本身有問題或者是制度方案沒有得到真正的認同。

 

一、制度本身有問題:制度不可執行

 

按照1993年諾貝爾經濟學獎獲得者,道格拉斯·諾斯的觀點,“制度是個社會的遊戲規則,更規範的講,它們是爲人們的相互關系而人爲設定的一些制約”。他將制度分爲三種類型即正式規則、非正式規則和這些規則的執行機制。正式規則又稱正式制度,是指政府、國家或統治者等按照一定的目的和程序有意識創造的一系列的政治、經濟規則及契約等法律法規,以及由這些規則構成的社會的等級結構,包括從憲法到成文法與普通法,再到明細的規則和個別契約等,它們共同構成人們行爲的激勵和約束;非正式規則是人們在長期實踐中無意識形成的,具有持久的生命力,並構成世代相傳的文化的一部分,包括價值信念、倫理規範、道德觀念、風俗習慣及意識形態等因素;實施機制是爲了確保上述規則得以執行的相關制度安排,它是制度安排中的關鍵一環。這三部分構成完整的制度內涵,是一個不可分割的整體。

基于有限樣本分析,制度不可執行由以下主要情況引起:

(一)制度的時效性差

出台過早或者過晚,“雞鳴效應”。

(二)制度的針對性亂

制度沒有抓住實質的東西;“既要……又要…….”思維。

(三)制度的適當性弱

過嚴或者過松:過嚴不敢用,過松如虛設。

(四)制度的取向性不明

獎勵取向、懲罰取向、公平取向、效率取向……?

(五)制度的可接受性不足

與一貫認知反差太大;與常識相去甚遠;專業術語、詞彙太多,難以理解的內容太多。

(六)制度的系統性不夠

制度要素不全、層次不清楚。

(七)制度的嚴肅性欠缺

出台制度不夠嚴謹——朝令夕改;考慮到內外部情況的變化、制度制定得太細、沒有考慮用文化來彌補制度的不足。

(八)制度執行過程過于煩瑣

沒有“三講四化”,即:講效率、講結果、講平衡;複雜的過程簡單化、簡單化的內容量化、量化的因素流程化、流程化的因素框架化。

因此提高制度執行力,要從制定制度時做起,避免上述問題出現,使制度可執行。

 

二、制度沒有得到真正的認同

 

九十年代美國軍方提出一個概念VUCA,用于概括我們今天所處的這個充滿了易變性(Volatility)、不確定性(Uncertainty)、複雜性(Complexity)和模糊性(Ambiguity)的時代特征。現在這個詞在不同領域都得到運用,尤其是管理活動中。易變性、不確定性、複雜性和模糊性使得這個VUCA時代的人們,想法多、意見多、建議多、觀點多。管理大師、全球最著名的變革理論家約翰·P·科特“來自研究此類問題的人士告訴我們”:“我們一周內碰到的建議、想法、計劃或要求多達1萬條。這些信息書面的口頭的和視覺的都有。一年52周,乘以1萬,得到的是52萬條建議、計劃或想法,其中有絕佳的,還有較好的,但許多都不是好主意,不少還很荒謬,一些甚至很危險。”(【美】約翰P科特、羅恩A懷特海德《認同—贏取支持的藝術》,機械工業出版社2019年8月版P088)。這些不同的想法、意見、建議、觀點往往在一項好的制度通過時進行扼殺,結果可能是制度胎死腹中,或者執行半途而廢或者達不到預期效果。

科特認爲那些扼殺好的制度的人,利用了混淆視聽、無限拖延、制造恐慌、冷嘲熱諷和人身攻擊四種策略。麻煩的是利用這些策略的動機因人而異,有人是真心想確保做出正確的決策,有人對好制度好方案就是很焦慮、很自我、很生氣,或者非常喜歡擺布人。“通常很難猜到他人的動機是什麽。”

更麻煩的是放任這些觀點,制度執行力將無從談起。因此要贏得充分而真實的認同,以保證制度執行力。

要贏得充分而真實的認同要積極回應,回應應該堅持五個原則避免五大誤區。五個原則是:不害怕反對者;簡單簡潔地回應;尊重每一個人;依靠在場的每一個人;預測可能遇到的抨擊。與之相聯系,要避免的五大誤區爲:阻止反對者參與;海量數據+長篇大論的解釋;以嘲諷、傲慢或過度的反擊方式挫敗對方;關注有失公允、不合常理、尖酸刻薄的言論;即興發揮。

制度制定過程中充分考慮了制度的可執行性,借制度討論和通過的機會,以對可能存在的混淆視聽、無限拖延、制造恐慌、冷嘲熱諷和人身攻擊策略進行積極回應,從而贏得絕大多數的認同和支持,那麽提高制度執行力就從開端上有了保證。


許青萍 省委黨校(雲南行政學院)公共管理教研部主任、教授

(審核:朱銳勳)

(編輯:任成鬥)